Il futuro di Siena tra conferme e innovazioni - Impegni e proposte per il Piano Strutturale

1. Premessa

Almeno a partire dalla metà degli anni cinquanta, Siena ha tradizionalmente occupato una posizione di assoluto rilievo nel dibattito urbanistico del nostro Paese. Le fasi più significative di questa vicenda sono note: la prima è costituita dal piano Piccinato-Bottoni-Luchini del 1959, che ha legato le linee di sviluppo della città al difficile equilibrio tra la conservazione del patrimonio storico e paesaggistico e la nascita della nuova Siena, mentre la seconda può essere associata al piano Secchi, approvato nella sua forma compiuta solo nel 1996 e tuttora vigente, che ha invece elaborato una complessa strategia tendente a coniugare gli obiettivi peculiari di un Prg di terza generazione (miglioramento della accessibilità, riconversione funzionale, tutela del paesaggio e dell'ambiente) con una marcata attenzione per gli aspetti progettuali.

E' dunque grazie soprattutto a questi documenti urbanistici se il Comune di Siena, a dispetto della sua dimensione insediativa palesemente contenuta, ha costituito per quasi mezzo secolo un riferimento costante nella evoluzione disciplinare avviata dalla legge 1150/1942 e tuttora in corso.

Conviene tuttavia ricordare che il prestigio che in questo modo è stato conquistato dalle amministrazioni che si sono succedute alla guida della città ha trovato piena legittimazione non solo nella elevata qualità degli strumenti urbanistici appena richiamati (e di altri piani attuativi e varianti che ne hanno assicurato l'efficacia e l'aggiornamento), ma anche in una gestione urbanistica quotidiana improntata alla competenza e alla correttezza degli uffici e delle procedure, che hanno favorito il rispetto delle norme e il rafforzamento del legame tra amministratori e cittadini.

Ne consegue che il primato faticosamente conseguito nel governo del territorio non ha trovato conferma solo presso una cerchia qualificata e ristretta di addetti ai lavori, ma ha prodotto benefici effetti nei termini assai più generali di una migliore convivenza civile, della preservazione della qualità elevatissima della città storica e del paesaggio senese, e infine della creazione di un milieu favorevole sia al potenziamento delle attività turistiche, e sia al radicamento di funzioni di eccellenza nel campo della formazione superiore, del sistema del credito e delle produzioni innovative.

Partendo da questo livello di eccellenza, l'avvio del processo di formazione del Piano Strutturale del Comune di Siena assume con piena consapevolezza sia la necessità di confermare le acquisizioni già ottenute, sia quella di operare un ulteriore passo in avanti verso il raggiungimento di traguardi più avanzati relativamente alla qualità della vita e dello sviluppo, includendo virtualmente tutti i cittadini, e tutto il territorio comunale, in questo ambizioso progetto.

D'altra parte le esperienze compiute in questi anni - non solo nella integrazione tra disegno urbanistico e politiche urbane, ma anche nel superamento di una artificiosa contrapposizione tra soggetti pubblici e soggetti privati nei processi di trasformazione insediativa- rendono possibile un nuovo clima di collaborazione tra i soggetti e gli attori del piano, in grado tra l'altro di contrastare l'impatto negativo derivante dalla incidenza decrescente delle risorse pubbliche nel finanziamento delle trasformazioni urbane.

Da questo punto di vista la redazione di un nuovo strumento urbanistico non costituisce dunque un mero adempimento che si rende necessario per adeguare la pianificazione comunale al nuovo quadro normativo introdotto dalla LR 5/95.

E' di converso auspicabile che tale adeguamento si traduca in una iniziativa politicamente e tecnicamente più rilevante, con cui l'amministrazione comunale potrà accelerare il ritmo dei cambiamenti aderendo alle esigenze di innovazione che provengono dal sistema insediativo e dalla comunità urbana, ed evitando al tempo stesso che tali modificazioni costituiscano dei fattori di discontinuità e di rottura che produrrebbero ripercussioni assai negative sui traguardi che la città di Siena ha già raggiunto.

E' forse il caso di sottolineare, a questo punto, come la predisposizione di un nuovo strumento urbanistico non debba scontare oggi quella condizione "pionieristica" che ha caratterizzato la redazione dei precedenti Prg. Nella situazione attuale, infatti, il processo di formazione del Piano Strutturale è destinato ad inserirsi in un sistema di pianificazione regionale ormai maturo, in cui sia il Piano di Indirizzo Territoriale (PIT) della Regione Toscana, sia il Piano Territoriale di Coordinamento (PTCP) della Provincia di Siena contribuiscono a definire il quadro più generale in cui collocare le scelte della amministrazione comunale. Ne consegue dunque non solo la disponibilità di un quadro conoscitivo di partenza già piuttosto articolato, ma alcuni chiari pronunciamenti in materia, ad esempio, di assetto infrastrutturale e di politiche ambientali, su cui sarà possibile innestare le strategie territoriali ed urbanistiche del Comune di Siena.

La città si appresta pertanto ad attraversare una nuova stagione urbanistica, in cui la elaborazione di procedure innovative di pianificazione non servirà semplicemente a conservare il primato conquistato nel corso degli anni nel governo del territorio, ma costituirà una importante carta da giocare nella competizione che vede impegnate tutte quelle città che, indipendentemente dalla loro dimensione demografica, si affacciano sulla scena internazionale.

E utile sottolineare che si tratta di una competizione in cui la disponibilità di importanti risorse endogene (in primo luogo il patrimonio storico, architettonico e paesaggistico) costituisce una condizione necessaria, ma non sufficiente, in quanto appare egualmente importante mobilitare le intelligenze e le energie che solo una città dinamica e vitale riesce ad attrarre e a sedimentare. Per questo motivo il nuovo piano di Siena non potrà limitarsi a confermare e a difendere una qualità insediativa e di convivenza che rappresenta il frutto di una storia secolare, ma dovrà mettere in atto una complessa strategia in grado di contrastare i rischi della maturità, e poi del declino, che ogni struttura sociale soddisfatta e appagata si trova continuamente a fronteggiare.

E se in questa realtà urbana i pericoli da scongiurare riguardano in primo luogo l'invecchiamento della struttura demografica e, di conseguenza, l'inaridimento dei processi innovativi, allora il Piano Strutturale dovrà misurarsi innanzitutto con il paradosso di una città di oltre 50.000 abitanti su cui gravitano circa 20.000 studenti per compiere i propri studi universitari, e che riesce a trattenere solo una piccolissima quota di questa popolazione giovane e altamente qualificata, che pure sarebbe preziosa per rivitalizzare (non solo in relazione all'età media, ma anche in termini di motivazioni e di progetti di vita) la sua struttura sociale.

In definitiva è ragionevole supporre che la qualità e l'efficacia del piano di cui si discutono oggi l'impostazione e i contenuti più significativi dovranno essere valutate pensando da un lato a come si intende rispondere alle esigenze di quanti vogliono assicurazioni e conferme che le "prestazioni" che la città è già oggi in grado di assicurare non verranno ridimensionate, ma dall'altro chiedendosi se le proposte che vengono avanzate riusciranno a rendere la struttura urbana e il territorio di Siena più ospitali e attraenti soprattutto per le nuove generazioni, creando in questo modo un ambiente (residenziale, di impresa, per lo sviluppo della conoscenza, per l'impiego del tempo libero) congeniale a stabilizzare le grandi energie umane e intellettuali che la città sembra attualmente in grado di attrarre solo temporaneamente.

2. Le politiche urbanistiche e i problemi di una città matura

Da un punto di vista non solo territoriale, ma anche sociale ed economico, Siena sta attraversando una fase di sviluppo che presenta gli evidenti caratteri della "maturità". Nel corso dell'ultimo decennio le politiche promosse dalla amministrazione comunale si sono inserite in una linea di tendenza che accomuna la città con il destino di altri centri urbani di piccola e media dimensione che partecipano da tempo ai sistemi economici più avanzati, e che hanno raggiunto condizioni di benessere apprezzabili e diffuse presso larghi strati della popolazione residente.

Come è noto gli elementi più caratteristici della fase matura dello sviluppo urbano possono essere ricostruiti grazie anche all'impiego di un largo ventaglio di indicatori, la cui differente incidenza contribuisce però a definire più accuratamente il profilo di ciascuna città.

Nel caso di Siena i fattori più significativi del cambiamento sembrano riconducibili alle seguenti problematiche:

• una forte presenza del settore terziario, soprattutto nelle sue componenti più evolute, il cui peso sfiora a livello provinciale il 70% dell'intera base economica, laddove nel solo comune capoluogo - di cui non si hanno peraltro dati statistici disaggregati - tale predominio tende probabilmente a collocarsi addirittura al di sopra di questo valore elevatissimo
• Dinamiche di questo tipo testimoniano la crescente incidenza dei processi innovativi nella economia senese, che negli ultimi anni è stata al centro di un impulso concomitante sia all'aumento del tasso di internazionalizzazione (che ormai supera il 25% del PIL complessivo), sia all'incremento del contributo offerto dai servizi alla formazione del valore aggiunto (dal 66,6% nel 1995 al 71,9% nel 2001). In termini più generali tali indicatori confermano l'esistenza di un percorso virtuoso verso il rafforzamento dei caratteri competitivi del sistema economico locale, che secondo una stima recentissima del Censis colloca Siena al settimo posto nella graduatoria dei comuni capoluogo elaborata sulla base della stima del PIL pro-capite.
• il peso crescente dell'economia dei beni culturali e del turismo nella formazione delle risorse e nella alimentazione del mercato del lavoro, con un incremento del numero delle presenze annue nel periodo 1993-98 di oltre 507.000 unità, e con un tasso di crescita che in Toscana è stato inferiore al solo sistema turistico urbano che ruota intorno a Lucca.
• La performance positiva del settore turistico registrata nel corso degli anni Novanta non sembra essersi arrestata nemmeno nel primo scorcio del decennio successivo, quando a fronte di una contrazione generale del turismo determinata dalla congiuntura internazionale è stato registrato un rilevante incremento degli arrivi dei turisti stranieri (+5,3%). Nonostante la notevole importanza ormai assunta dal comparto turistico nella formazione del PIL (7,7%) l'offerta strutturale risulta tuttora piuttosto contenuta, a dimostrazione dell'esistenza di ulteriori prospettive di crescita per l'intero comparto.
• una struttura demografica caratterizzata da una notevole incidenza della popolazione adulta ed anziana, con alti livelli di istruzione e di reddito, e che ha registrato una considerevole tendenza al declino, quantificabile in una perdita di 8.678 unità tra il 1971 e il 1991, e poi in una ulteriore riduzione di 4.331 abitanti nel decennio successivo.
• Tali dinamiche, per essere pienamente comprese, devono essere lette in una dimensione territoriale più ampia, in grado di cogliere le relazioni che intercorrono tra il comune capoluogo e i centri dell'hinterland. Grazie a questa elaborazione è possibile evidenziare il carattere "maturo" della struttura demografica di Siena, che alla pari delle città di maggiori dimensioni ha subito dopo il 1970 un declino demografico assai rilevante, che è stato assorbito quasi completamente dai comuni della prima cintura: Basti pensare che la somma degli abitanti di Siena e dei cinque comuni confinanti al 2001 è inferiore di sole 739 unità a quella rilevata dieci anni prima, mentre il tasso di concentrazione nel comune capoluogo è passato contemporaneamente dal 62,7% al 58,5%.
• una tendenziale riduzione della pressione insediativa, che se può essere associata in primo luogo alla stagnazione demografica, è riconducibile in qualche modo anche alla diffusione di una cultura di governo in grado di opporsi alle proposte di trasformazione più radicali, e che tende pertanto a promuovere un modello di sviluppo improntato alla sostenibilità.
• Altre cause che hanno operato in questa stessa direzione sono da ricercarsi negli orientamenti perseguiti, ai vari livelli, dagli strumenti di pianificazione e di programmazione messi a punto dagli enti locali, nonché nel prevalere di un modello di sviluppo che era caratterizzato da un basso consumo del suolo, e che vedeva l'affermazione di attività economiche interessate a contrastare il processo di edificazione, quali quelle turistiche e ricettive e l'agricoltura di qualità.
• un sensibile innalzamento del costo della vita e del prezzo delle abitazioni, a cui si deve una redistribuzione della popolazione verso i comuni limitrofi, con dinamiche che fino a pochi anni fa sembravano riferibili solo alle aree più densamente urbanizzate del Paese.
• Il rallentamento registrato nei programmi di edilizia abitativa - e imputabile al tempo stesso al progressivo esaurimento delle previsioni insediative del Prg vigente e alla offerta concorrenziale esercitata dai comuni dell'hinterland - costituisce inevitabilmente il riflesso di un mercato degli alloggi "drogato" dalla esistenza di una domanda esogena continuamente alimentata dai flussi di studenti che affluiscono sulla università di Siena e da acquirenti, spesso provenienti da altri Paesi e dotati di notevoli risorse finanziarie, che sono interessati ad acquisire immobili di qualità particolarmente elevata a scopo di investimento, o come base per soggiorni temporanei nella città.
• il permanere di una preoccupante marginalità nei confronti delle grandi reti di trasporto nazionali ed europee, che determinando una ridotta accessibilità hanno costituito al tempo stesso un freno allo sviluppo delle imprese locali, ma anche un fattore di protezione nei confronti di attività tradizionali, e dunque meno competitive e che operavano in settori di "nicchia".
• Il permanere di questa condizione di ridotta accessibilità è probabilmente destinata a ridursi nel corso degli anni per effetto del completamento di alcuni interventi infrastrutturali che sono ormai in fase di avanzata realizzazione. Tra questi un ruolo di primo piano sarà svolto probabilmente dalla prossima conclusione dei lavori di ristrutturazione del collegamento Siena-Bettolle, destinato ad esercitare un impatto significativo sull'intero versante meridionale dell'area senese non appena i collegamenti verso l'Autostrada A1 saranno divenuti più rapidi ed efficienti.

A queste annotazioni di carattere più puntuale è possibile associare inoltre considerazioni sollecitate dall'esame dei più recenti indirizzi di programmazione e di pianificazione elaborati a livello nazionale, regionale e locale, che almeno in due occasioni contribuiscono a ridefinire più chiaramente le politiche di intervento che interesseranno il territorio senese in un prossimo futuro.

Si pensi in primo luogo alle previsioni contenute nel Piano regionale integrato dei trasporti, che per l'area senese prevede il completamento degli interventi di interesse regionale sulla rete ferroviaria (velocizzazione dei tratti Chiusi-Siena e Siena-Empoli), il completamento e l'adeguamento della strada a quattro corsie "Due Mari", la realizzazione di un centro intermodale ed infine la definitiva collocazione dell'aeroporto Siena-Ampugnano tra gli scali di terzo livello nell'ambito nazionale. Ma si consideri anche l'impatto prodotto dal diffondersi, nella società senese, di una cultura diffusa della programmazione che, almeno a partire dalle importanti esperienze dei Patti Territoriali ("VATO 2000") e del PRUSST Terre Senesi, sembra in grado di trarre dalla formula della "governance territoriale" i requisiti fondamentali di nuovi e più virtuosi modelli amministrativi; si pensi soprattutto all'abilità a negoziare e a stabilire procedure partenariali più efficaci, ma anche alla disponibilità a modificare "in corsa" i contenuti tecnici di piani e programmi, ed infine all'attitudine ad apprendere dalle critiche e dagli insuccessi.

Un primo e fondamentale risultato raccolto in questi mesi grazie a questa nuova fiducia che si è affermata nella comunità urbana in materia di pianificazione è costituito dalla firma della Intesa con cui Siena e i cinque comuni della cintura (Asciano, Castelnuovo Berardenga, Monteriggioni, Monteroni d'Arbia, Sovicille) si sono impegnati a procedere nella formazione di uno Schema Metropolitano che persegua l'obiettivo di definire un insieme di opzioni di governo territoriale influenti sugli assetti complessivi dell'area, da dettagliarsi ulteriormente nei singoli strumenti urbanistici comunali. Nelle intenzioni dei promotori, lo Schema dovrà assicurare l'efficacia dell'azione di governo del territorio e garantirne la sostenibilità attraverso la condivisione diffusa dei valori del patrimonio naturale e culturale del territorio, promuovendo la partecipazione attiva ed effettiva dei cittadini ai processi decisionali.

Se confrontiamo lo scenario odierno con il contesto nel quale è maturato, quindici anni fa, il processo che ha dato vita al Prg attualmente vigente, dobbiamo concludere che se è vero che Siena non ha subito in questo periodo trasformazioni radicali, è altrettanto evidente che l'accentuazione di alcune caratteristiche peculiari ha prodotto dinamiche e fenomeni parzialmente o totalmente inediti:

• la città è sicuramente più "vecchia" di quanto non fosse a metà degli anni novanta, al punto che Siena ormai si colloca al primo posto nella poco invidiabile graduatoria elaborata sulla base del tasso di invecchiamento della popolazione residente, e questo in una regione, la Toscana, che peraltro già si distingue dalle altre regioni italiane per una maggiore incidenza della popolazione anziana;
• la tendenza al decentramento della popolazione verso i comuni dell'hinterland e il corrispondente aumento del pendolarismo verso le aree centrali della città risultano oggi ben più visibili che in passato, al punto che una maggiore integrazione tra politiche di area vasta e pianificazione locale costituisce finalmente un tema all'ordine del giorno;
• la conservazione del patrimonio storico e l'innovazione delle strutture insediative non costituiscono più obiettivi antitetici e difficilmente compatibili, come è ormai dimostrato dal perdurare dell'impegno della amministrazione nella tutela e riqualificazione del patrimonio storico e, al tempo stesso, dagli investimenti effettuati nel comparto delle tecnologie della informazione, non solo nel caso del cablaggio esteso all'intera provincia, ma anche in quello della informatizzazione dei servizi;
• la marcata sinergia che è stata recentemente evidenziata tra lo sviluppo dei sistemi locali e le dinamiche impresse dai processi di globalizzazione sembra offrire finalmente interessanti prospettive di soluzione a quello che costituisce tradizionalmente il limite più evidente del modello senese, riassumibile nel profilo di un'area urbana che si caratterizza contemporaneamente per una accentuata esposizione sui mercati internazionali (almeno per quanto riguarda l'economia dei beni culturali, il turismo e il sistema del credito) e l'emarginazione dai principali circuiti nazionali e internazionali.

Per giungere ad una almeno provvisoria conclusione, si può affermare che il quadro complessivo che emerge dunque da queste considerazioni sintetiche dimostra indirettamente che il ritmo "lento" delle trasformazioni che hanno interessato Siena e il suo territorio sembra concordare con gli obiettivi di un prudente sviluppo che la pianificazione del territorio ha perseguito in questi anni, ma il prezzo che la città e i suoi abitanti possono pagare per effetto di questo sviluppo rallentato rischia di erodere proprio la base sui cui si fonda il consenso nei confronti di una politica protezionistica.

Ne consegue la necessità di imprimere un nuovo impulso al processo di pianificazione, promuovendo non solo un più diretto contatto tra il sistema delle regole che ogni piano urbanistico delinea e le politiche urbane con cui promuovere l'attuazione degli interventi previsti, ma anche una migliore armonizzazione tra il modello di governo messo a punto dalla amministrazione e le trasformazioni insediative nel loro divenire.

Ebbene, grazie a questa nuova alleanza tra scelte urbanistiche e politiche urbane e territoriali, il futuro di Siena potrà dunque contare su una maggiore coesione tra le motivazioni e le risorse messe in campo dagli attori e dai soggetti del mutamento, manifestando una capacità di visione e di leadership in grado di trasformare il Piano Strutturale in un grande processo collettivo di trasformazione della città.

3. Sette requisiti per un PRG di nuova generazione

3.1. La coerenza con la nuova LR Toscana in materia di governo del territorio

Come è noto, la Regione Toscana ha da qualche tempo posto mano alla sua legge-quadro in materia di governo del territorio: pur non essendo ad oggi disponibile il testo definitivo (il dibattito consiliare non è ancora iniziato), è evidente che il PRG di Siena maturerà in un contesto di vigenza della nuova legge (comunemente denominata "Super 5") e di conseguenza la sua forma-piano dovrà tener conto delle innovazioni in gestazione, ad oggi desumibili dal più aggiornato testo in circolazione.

La "Super 5" conferma l'articolazione del PRG comunale in Piano Strutturale (definito strumento di pianificazione territoriale) e Regolamento Urbanistico (definito, insieme ai programmi complessi di intervento e ai piani attuativi, atto di governo del territorio), ma introduce come elemento di novità una ulteriore bipartizione del Piano Strutturale in componente statutaria (lo statuto dei luoghi) e componente strategica (la strategia dello sviluppo territoriale).

Fig.1. Le componenti del PRG secondo la "Super 5"

Da quanto si può desumere dal testo, l'intenzione regionale è quella di scomporre la finalità del Piano Strutturale - ovvero lo sviluppo sostenibile, come viene chiaramente enunciato nell'art. 1 della "Super 5"- in una componente maggiormente attenta alla sostenibilità (ovviamente quella statutaria) ed in una componente tesa a disciplinare gli itinerari di sviluppo (quella strategica).

Nella attuale fase di avvio del Piano Strutturale di Siena non sono ancora maturate le riflessioni che condurranno a derivare dal testo di legge una forma del piano (ovvero una matrice organizzativa) che sia nel contempo coerente con il disposto della "Super 5" e aderente alle specificità di Siena: il nuovo Piano Strutturale si impegna comunque a percorrere gli itinerari proposti dalla "Super 5", accettando quindi i rischi, ma anche attendendosi gli esiti positivi, delle operazioni sperimentali e di alto contenuto innovativo.

3.2. Un gruppo di lavoro compiutamente interdisciplinare

Il Piano Strutturale di Siena nasce in un contesto in cui la pratica dei piani d'autore - ovvero dei piani redatti da urbanisti di chiara fama cui vengono accordati elevati livelli di autonomia decisionale - sta volgendo al tramonto.

Le motivazioni di questo declino non sono imputabili ad una carenza di maestri, ma derivano dalla progressiva affermazione di due mutamenti di rilievo.

Da un lato si è consumato, soprattutto in Toscana, il passaggio concettuale dalla nozione di urbanistica a quella di governo del territorio: oggetto del piano urbanistico non è dunque - esclusivamente o prevalentemente - la città, bensì tutte le componenti costitutive (le risorse essenziali) del territorio.

La costruzione del piano ha di conseguenza oggi, molto più che in passato, la necessità di far convergere al suo interno saperi anche molto differenziati, ciascuno con ruoli di rilievo, e di conseguenza non esistono figure professionali in grado di riassumere in sé uno spettro così ampio di competenze.

La seconda mutazione riguarda la crescita culturale ed operativa delle strutture tecniche presenti all'interno delle amministrazioni, che nel tempo hanno accumulato la preziosa esperienza derivante dalla gestione degli strumenti urbanistici - attività forse meno gratificante di quella progettuale, ma di certo non meno importante per la vita della città - peraltro acquisendo attraverso il lavoro quotidiano la piena padronanza di saperi, linguaggi e strumenti.

In questo contesto è maturata la scelta di comporre per il Piano Strutturale di Siena un gruppo di lavoro integrato, costituito in particolare:

• da un Ufficio di piano, in cui sono rappresentate tutte le Direzioni della struttura amministrativa comunale direttamente od indirettamente coinvolte nel governo del territorio; l'Ufficio di piano è coordinato dai responsabili delle Direzioni "Gestione del territorio" e "Urbanistica", coadiuvati da due consulenti generali esterni;
• un composito insieme di consulenti, esperti in campi disciplinari non compiutamente rappresentati all'interno della Amministrazione comunale (storici, ecologi, economisti, trasportisti, geologi, valutatori, giuristi), in buona parte espressi dalla Università di Siena (e quindi profondi conoscitori della realtà locale) o comunque riconosciuti a livello nazionale.

3.3. Una nuova attenzione alla dimensione metropolitana

Il nuovo piano di Siena opererà in una logica di superamento di quello che rappresenta da sempre il limite forse più grave della pianificazione locale, ovvero l'incapacità di governare quei processi di trasformazione insediativa che non si esauriscono all'interno dei confini municipali.

Da questo punto di vista la sottoscrizione, da parte dei Sindaci di Asciano, Castelnuovo Berardenga, Monteriggioni, Monteroni d'Arbia, Sovicille e Siena, della Intesa finalizzata alla redazione dello Schema metropolitano dell'area senese   costituisce un evento che ha pochi precedenti nel nostro Paese, suscettibile di orientare le scelte dei singoli comuni sulla base di lineamenti strategici di dimensione sovra-locale, selezionati in una chiave di sostanziale reciprocità e complementarietà.

Se poi si considera che lo Schema Metropolitano sarà compiutamente definito dai comuni interessati già alla fine del 2004, quando cioè la discussione sul Piano Strutturale di Siena sarà entrata in una fase matura, è legittimo attendersi che il confronto sui grandi temi che influiranno sul futuro della città (ad esempio potenziamento del sistema della mobilità, il completamento della rete ecologica, il rafforzamento e la redistribuzione delle funzioni di eccellenza, la stessa razionalizzazione dell'offerta abitativa) potrà avvenire alla scala più opportuna, adatta non solo a controllare più efficacemente l'impatto prodotto dalle decisioni pubbliche, ma anche a ricercare più strette relazioni sinergiche tra le opzioni che vengono espresse dai diversi decisori.

3.4. Una visione integrata nel governo del territorio

Tra gli insegnamenti che è possibile trarre dalla costruzione di scenari alternativi vi è anche quello di acquisire una maggiore consapevolezza dei requisiti necessari per giungere, mediante una compiuta applicazione del metodo della pianificazione, al controllo ed alla amplificazione delle esternalità prodotte dalle scelte urbanistiche  soprattutto in materia di redistribuzione del reddito e di regolazione del mercato. La strada maestra è costituita, a tale proposito, dalla adozione di una visione integrata degli strumenti di intervento, ovvero di un approccio in grado al tempo stesso di esaltare le sinergie tra gli interventi pubblici e privati, e di superare i conflitti introdotti dalle pianificazioni di settore.

Nel caso delle politiche abitative, l'adozione di una visione integrata consentirà, ad esempio, il superamento dei limiti che caratterizzano il quadro normativo vigente, e che hanno finora impedito di conseguire quella "calmierazione" del mercato abitativo che pure costituiva uno degli obiettivi più qualificanti del PRG del 1990.

Ad esempio la proiezione territoriale di area vasta che il nuovo Piano Strutturale di Siena deriverà dalla redazione in contemporanea con lo Schema Metropolitano consentirà una lettura più efficace dei flussi a carattere sovra-comunale che interessano la domanda e l'offerta di abitazioni, e ne alterano gli equilibri. Ma c'è di più; in questo modo sarà possibile disporre di strumenti più adeguati di intervento non solo per mettere in atto una strategia concertata tra le politiche urbanistiche dei sei comuni dell'area senese, ma anche per attenuare le strozzature del mercato, nonché per attutire i processi di espulsione delle famiglie a basso reddito dall'attuale parco alloggi.

Oltre a questa applicazione al soddisfacimento del fabbisogno abitativo vi è almeno un'altra situazione in cui l'adozione di una visione integrata degli strumenti di intervento può rivelarsi particolarmente efficace. Prendendo lo spunto dalla sperimentazione effettuata nel corso dell'ultimo decennio in materia di programmi complessi, il nuovo piano assumerà il progetto urbano come paradigma di riferimento verso cui orientare la soluzione di alcuni snodi territoriali e funzionali che si rivelano cruciali per il futuro della città, coniugando le differenti valenze del processo di integrazione:

• integrazione funzionale, tramite un più ricco ventaglio di destinazioni d'uso;
• integrazione delle modalità di intervento (pubblico, privato, misto);
• integrazione dimensionale e qualitativa degli interventi, in particolare attraverso il riferimento a regole della forma che assicurino una opportuna mixité;
• integrazione operativa e finanziaria (cessioni, opere a scomputo, project financing, ecc.).

3.5. Un Piano promotore di politiche efficaci

La ricerca di una concreta fattibilità delle politiche di piano comporta la sperimentazione congiunta dei molteplici strumenti operativi che sono oggi a disposizione delle amministrazioni locali. Oltre al project financing - con cui si effettuerà la progettazione finanziaria delle opere pubbliche sottoposte a tariffazione - il ricorso contemporaneo alla compensazione, alla perequazione urbanistica e alla correlazione tra scelte urbanistiche e previsioni di bilancio rappresentano un importante campo di innovazione, e costituiscono altresì un ulteriore passo in avanti rispetto al PRG vigente e alla sua concezione della progettualità.

Per quanto riguarda in particolare la compensazione, essa si candida ad accelerare l'attuazione di interventi di riqualificazione urbana di particolare complessità sia nei termini di un trasferimento delle previsioni insediative in aree sottoposte ad una minore pressione, sia in relazione ad una maggiore flessibilità nella determinazione degli oneri di urbanizzazione o delle indennità da riconoscere ai proprietari delle aree. Soprattutto laddove tra le aspettative di questi ultimi e gli orientamenti della amministrazione tende a determinarsi una situazione di stallo, o di possibile contenzioso, è proprio l'istituto della compensazione a indicare possibili soluzioni di compromesso, tali cioè da promuovere una più rapida attuazione delle politiche di piano.

Analogamente la perequazione urbanistica - che ripartisce in modo sostanzialmente equo i costi e i benefici della trasformazione urbana all'interno di uno stesso comparto - si propone come disciplina dotata di una indubbia efficacia in tutte quelle situazioni in cui il reperimento delle aree pubbliche si scontra con vincoli di bilancio sempre più pressanti e con la volontà delle amministrazioni di ridurre il più possibile la discrezionalità delle proprie decisioni. Per effetto di questa nuova procedura non solo le potenzialità insediative offerte da un determinato territorio vengono ripartite in modo omogeneo tra i diversi proprietari, ma l'eventuale acquisizione delle aree a servizi viene effettuata garantendo ai diretti interessati la possibilità di trasferire il proprio diritto edificatorio nelle aree immediatamente limitrofe.

In aggiunta a queste due modalità di intervento il Piano Strutturale di Siena introdurrà un ulteriore contenuto innovativo, finalizzato a stabilire un legame più stretto tra le previsioni urbanistiche - che verranno articolate opportunamente su base temporale e saranno collocate in ordine di priorità - e le poste di bilancio contenute nei documenti di programmazione di livello comunale. In questo modo sarà possibile accentuare la concretezza del disegno di piano non solo nella fase di impostazione degli strumenti di pianificazione, ma anche in occasione delle fasi più operative del processo decisionale, coincidenti innanzitutto con l'approvazione del bilancio comunale e del piano triennale delle opere pubbliche.

3.6.Un Piano costruito attraverso il coinvolgimento dei cittadini e degli attori delle trasformazioni urbane

Per quanto concerne le relazioni con i cittadini e con eventuali partners delle trasformazioni urbane (pubblici o privati), i piani di nuova generazione si distinguono per una ricerca attiva del consenso, sostenuta da una strategia mirata che vada ben al di là di un semplice rapporto formale.

Su questa traccia il nuovo piano di Siena intende sviluppare tre linee di lavoro complementari:

• il coinvolgimento dei cittadini e degli attori delle trasformazioni urbane nella verifica e nella scelta degli scenari di riferimento da assumere: non quindi una verifica operata a valle delle scelte e su singoli aspetti progettuali (quale si presenta quella tradizionalmente basata sulle osservazioni) ma una verifica endoprogettuale che procede di pari passo con il formarsi del piano; saranno interlocutori naturali di questo processo circoscrizioni comunali, le contrade, associazioni di varia natura, (ambientaliste, di categoria, sportive), comunità religiose, organismi sindacali, enti periferici dello Stato, Università, banche, Fondazione Montepaschi, etc.;
• la considerazione della domanda debole espressa dai cittadini tradizionalmente meno capaci di far sentire la propria voce, ovvero le fasce giovanili e gli anziani. Si farà ad esempio riferimento ad esperienze concrete - anche se ancora non molto diffuse - quali il PRG delle bambine e dei bambini, inteso come strumento atto ad inserire nel Piano Strutturale (ed in prospettiva nel Regolamento Urbanistico) misure esplicitamente volte ad incrementare la vivibilità della città da parte dei più giovani;
• la interconnessione con il processo di Agenda XXI di Siena, da ricercarsi sia attraverso un rapporto con il Forum appositamente costituito sia attraverso il confronto sui contenuti progettuali dei due strumenti.

3.7. Un Piano che adotti e sviluppi il metodo della valutazione

La L.R. 5/95, nell'indicare lo sviluppo sostenibile come orizzonte di riferimento del governo del territorio, individua nella valutazione degli effetti ambientali sulle risorse essenziali lo strumento da utilizzarsi per verificare la qualità delle scelte operate nell'ambito degli strumenti di pianificazione.

La nuova "Super 5", seguendo peraltro un orientamento europeo (si rammenta che nell'aprile 2001 è stata approvata la DIR 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente) propone un rafforzamento del ricorso al metodo della valutazione, stabilendo che ogni soggetto che intende adottare uno strumento della pianificazione territoriale o un atto del governo del territorio effettui la valutazione integrata degli effetti territoriali, ambientali, sociali, economici e sulla salute umana, anche in più momenti, a partire dalla prima fase utile alle elaborazioni, prima che vengano attuate determinazioni impegnative, anche per consentire la scelta motivata tra possibili alternative e per individuare aspetti che richiedono ulteriori integrazioni o approfondimenti (art. 9, c.1).

In questo contesto, il nuovo Piano Strutturale di Siena adotterà la valutazione integrata come strumento endoprogettuale (ovvero di ausilio alle scelte di piano, oltre che di verifica ex-post) da applicarsi costantemente ai vari stadi di definizione del Piano stesso, e dunque alla selezione degli scenari di riferimento, alla localizzazione di determinate trasformazioni, alla individuazione di interventi di manutenzione e gestione ambientale, ai requisiti da rispettare nel Regolamento Urbanistico nonché nei progetti urbani e nei piani attuativi che discenderanno dal Piano stesso.

4. Gli obiettivi del Piano Strutturale

Nel definire gli obiettivi del Piano Strutturale di Siena un fondamentale punto di partenza è costituito ovviamente dalle argomentazioni contenute nel Documento del febbraio 2003 con cui si è dato formalmente avvio al procedimento; con l'ausilio di un dettagliato quadro conoscitivo si valuteranno sia la attualità sia il grado di conseguimento di quegli obiettivi che si dispongono in una linea di sostanziale continuità con il passato, "riletti" con una attenzione specifica alla dimensione metropolitana in cui possono essere declinati.

Ma vi sono altri obiettivi che il Piano Strutturale di Siena ritiene di dover assumere da una attenta valutazione della domanda di trasformazione che la comunità urbana tende oggi a manifestare, ed è da questi ultimi che il governo del territorio può trarre una importante carica innovativa.

In una società matura l'individuazione di nuove motivazioni non solo può consentire di adottare tempestivamente più efficaci politiche di intervento, ma è spesso in grado di innescare quei processi di apprendimento collettivo da cui attingere preziose energie da investire nella riqualificazione urbana e nella attivazione di nuove forme di sviluppo locale.

4.1. Il governo del mercato abitativo

Per quanto riguarda la creazione di una offerta abitativa a basso prezzo, si tratta di riprendere le considerazioni formulate dal piano attualmente vigente, ma questa volta valorizzando le sinergie che è possibile cogliere grazie al coordinamento delle politiche abitative adottate dai sei comuni dell'area senese. Più in particolare il governo metropolitano del mercato abitativo può contribuire ad affrontare le finalità relative al soddisfacimento del fabbisogno di abitazioni sulla base di una visione integrata, e in grado di coniugare molteplici esigenze, quali:

• l'inclusione delle famiglie di recente formazione, generalmente più giovani e a reddito più basso;
• l'offerta di un ventaglio più ampio di soluzioni tipologiche, con cui adattare maggiormente le caratteristiche del parco alloggi alle caratteristiche della domanda;
• predisposizione di schemi di convenzionamento con cui vincolare all'affitto una quota consistente della produzione edilizia (nuova o di recupero) che potrebbe contare in questo modo su una minore incidenza degli oneri di urbanizzazione;
• intensificazione del confronto con l'Università per orientare la formulazione di programmi edilizi e di gestione riguardanti il riuso di immobili dismessi o parzialmente inutilizzati, e in vista della realizzazione di alloggi temporanei da destinare alla residenza di studenti o visiting professors;
• previsione di politiche specifiche finalizzate al rafforzamento della vocazione residenziale della città storica.

4.2. Il miglioramento della accessibilità urbana e territoriale

I problemi legati alla accessibilità urbana e territoriale alle funzioni direzionali ed ai servizi di rango elevato di Siena sono da tempo sul tappeto, e sono all'origine dei fenomeni di pendolarismo vissuti quotidianamente dai cittadini sia di Siena che dell'area senese.

Si tratta evidentemente di problemi che hanno una forte rilevanza sulla qualità di vita degli utenti della città, non facili da risolvere, e che comunque vanno affrontati a differenti scale (metropolitana e urbana) e con strumenti di vario tipo (non solo con realizzazioni infrastrutturali, ma anche con politiche urbane e  regolamentari).

Un contributo importante in materia sarà fornito dalle determinazioni che verranno assunte dallo Schema metropolitano, all'interno del quale saranno individuate - in una logica di coerenza con lo scenario globale di riferimento - politiche ed interventi tesi da un lato a migliorare la mobilità (incremento dell'utilizzo del trasporto pubblico, risoluzioni dei nodi che presenta attualmente la rete viaria, razionalizzazione della sosta, etc.) e dall'altro a decentrare i poli di attrazione sia del pendolarismo legato al lavoro che di quello legato allo studio.

Nell'ambito dello scenario operativo disegnato dallo Schema metropolitano, il Piano Strutturale svilupperà i temi di propria competenza, anch'esso utilizzando i due versanti complementari del miglioramento delle condizioni di mobilità e del decentramento di funzioni.

Queste attività comporteranno da un lato un rapporto di reciproca messa in coerenza tra le proposte di Piano Strutturale e i contenuti del Piano generale di traffico urbano (PGTU) - che ha già segnalato come interventi strategici il rafforzamento  della "strada fiume", il miglioramento della intersezione di via Malizia, il nuovo parcheggio ex SITA - e dall'altro la ricognizione puntuale delle funzioni che è possibile collocare o ricollocare in nodi della rete favoriti sotto il profilo logistico.

4.3. La ri-vitalizzazione delle aree centrali

Come è noto la tutela e la riqualificazione dei caratteri originari del centro storico di Siena, nonché il tentativo di contrastare i fenomeni di spopolamento che hanno investito le aree di più antico impianto, costituiscono i tratti salienti delle politiche urbanistiche di una amministrazione comunale che oggi si trova tuttavia di fronte un "set" di obiettivi ben più articolato e complesso. Oltre a proseguire nell'opera avviata dal PRG del 1959, e poi proseguita dal PRG del 1990, di difendere e valorizzare il patrimonio della città, il Piano Strutturale di Siena si propone di migliorare la vivibilità e la vitalità delle aree centrali, la cui elevatissima qualità è spesso penalizzata dalla diffusione del fenomeno dello spopolamento nelle ore serali e notturne, nonché da una eccessiva concentrazione della popolazione anziana nel patrimonio edilizio di pregio.

Il conseguimento di un obiettivo di tale natura chiama in causa un complesso mix di misure a carattere urbanistico, edilizio e gestionale, tra cui un ruolo preminente spetta senza dubbio al Piano delle Funzioni approvato dalla amministrazione comunale, e del quale bisogna curare l'attuazione e l'estensione all'esterno delle mura. Operando in questa direzione il Piano di Struttura di Siena può raccogliere inoltre le indicazioni contenute nel Piano di Indirizzo Territoriale della Regione Toscana, che prevede che nei centri storici di maggiori dimensioni la riqualificazione delle aree di antico impianto si affidi, oltre che al miglioramento della accessibilità, ad un piano di distribuzione spaziale delle funzioni terziarie e direzionali, turistiche, commerciali e anche produttive, purché specializzate e di qualità.

Si tratta in altri termini di puntare con convinzione ad un aumento della residenzialità del centro storico, affidandosi in primo luogo alla riconversione funzionale di alcuni immobili dismessi, o di cui è prevista la dismissione in un prossimo futuro. Sotto questo profilo l'azione di contrasto che è già stata sviluppata nei confronti dei processi di terziarizzazione operanti nelle aree di impianto più antico prevede una limitata, ulteriore sostituzione delle attività direzionali e d'ufficio - che tradizionalmente innescano flussi sistematici di pendolarismo solo in determinate fasce orarie della giornata lavorativa - con proposte orientate al consumo e alla produzione culturale di qualità (sale concerto e di registrazione, centri culturali e laboratori teatrali, gallerie d'arte, spazi polifunzionali in grado di ospitare eventi di varia natura, ecc.). E' solo il caso di sottolineare come queste iniziative dovrebbero essere in grado di promuovere, una volta assicurate le necessarie compatibilità, una frequentazione più intensa della città anche durante la chiusura degli uffici e nel fine settimana.

E' tuttavia possibile che nel puntare su una maggiore attrattività della città nei confronti dei turisti e della popolazione più giovane si creeranno i presupposti per un potenziale conflitto, nel corso del quale i residenti del centro storico, vedendo minacciata la qualità complessiva di un ambiente urbano di eccezione, potrebbero contrastare la localizzazione delle nuove funzioni. Ne consegue dunque la necessità di valutare attentamente l'impatto prodotto dalle nuove destinazioni funzionali, ma anche di coinvolgere almeno in parte i residenti nella progettazione e nella gestione delle nuove funzioni, riuscendo a dimostrare che nessuna politica di conservazione dei valori storici di un territorio così densamente urbanizzato potrà conseguire i risultati attesi se non saprà impegnare tutta la sensibilità, la cultura e la capacità di governo necessarie a far convivere la memoria dell'antico con le esigenze della contemporaneità.

4.4.La riqualificazione delle periferie urbane

Come è stato rilevato nel Documento di avvio del procedimento, Siena non presenta fortunatamente i fenomeni ascrivibili all'operare di consistenti processi di degrado urbano. Il quartiere che più di tutti ha faticato ad essere metabolizzato dalla città - S. Miniato - è stato recentemente oggetto di un contratto di quartiere che sta colmando il deficit pregresso in materia di servizi e spazi pubblici.

Permane comunque una dicotomia tra insediamento antico ed insediamento recente, esito di processi storici irripetibili; non esistono piani o politiche urbane in grado di far divenire Siena un organismo omogeneo sotto il profilo della struttura urbana.

La sfida diviene quindi quella di far divenire Siena un organismo il più possibile omogeneo sotto il profilo della qualità insediativa, attraverso linee di lavoro capaci di attenuare la distanza attuale tra chi abita "dentro" e chi abita "fuori" agendo sui rispettivi punti di forza e di debolezza.

Una prima linea di lavoro consiste nel completamento e nella integrazione dei servizi - anche di rango elevato- fruibili nei quartieri di recente espansione, agendo sulla ricerca di una effettiva equipotenzialità di accesso.

Una  seconda linea di lavoro consiste nel migliorare la qualità degli spazi pubblici esterni al centro storico.

Una terza linea di lavoro concerne il riorientamento dei processi di rafforzamento dei filamenti insediativi sviluppatisi lungo le vie di accesso alla città. Il PRG vigente, con il suo approccio legato alla ricucitura ed al completamento (peraltro adeguato ad altri contesti, laddove ad esempio occorra ridare una forma ai margini urbani) ne ha stimolato la crescita, con effetti assai raramente positivi. Un insediamento strutturato in filamenti di rilevante lunghezza e di ridotto spessore genera infatti maggiore esigenza di mobilità rispetto ad un insediamento compatto, offre una peggiore qualità insediativa (a causa della prossimità con la strada, e quindi con una accentuata esposizione all'inquinamento acustico ed atmosferico), ed inoltre rende maggiormente impegnativa e assai meno efficiente la collocazione di servizi alla persona.

4.5. Il rafforzamento del ruolo delle funzioni di eccellenza

Come ricerche di settore hanno più volte evidenziato, uno dei caratteri peculiari della città di Siena è costituito senza dubbio dalla presenza di funzioni di eccellenza in misura ben superiore a quella normalmente riscontrata in altri poli urbani di analoghe dimensioni. A causa di fattori che vanno ben oltre la sola collocazione strategica di Siena nel circuito delle città d'arte, sono infatti riscontrabili dotazioni di assoluto rilievo nel campo della formazione superiore, dei servizi bancari e creditizi, della assistenza ospedaliera e, in qualche misura, della stessa ricerca tecnologica, per cui è ragionevole contemplare tra gli obiettivi prioritari anche il consolidamento e l'ulteriore sviluppo di queste strutture complesse, e delle infrastrutture che ne consentono il funzionamento ottimale.

Per queste ragioni il Piano Strutturale di Siena adotterà un approccio integrato e complessivo ai problemi localizzativi dell'Università, del Monte dei Paschi e delle altre funzioni di eccellenza attraverso la elaborazione di appositi schemi direttori (la "città della conoscenza", la "città del credito e della finanza", ecc.) la cui elaborazione servirà al tempo stesso a ricomporre un quadro esaustivo della domanda localizzativa e una più compiuta valutazione dei rapporti di sinergia, delle compatibilità e dei conflitti che ciascun sistema è in grado di innescare.

Sulla scorta di questa elaborazione l'obiettivo di promuovere un significativo decentramento delle funzioni di livello superiore all'esterno della cinta muraria, se non addirittura nel territorio dei comuni contermini, non solo potrà essere perseguito in modo più razionale ed equilibrato, ma anche le politiche di riqualificazione degli insediamenti periferici potranno giovarsi del trasferimento di segmenti qualificati delle funzioni di eccellenza con cui accelerare il processo di diversificazione delle destinazioni d'uso presenti negli insediamenti più recenti.

Grazie a questa lettura sarà possibile esaltare il ruolo delle funzioni di eccellenza presenti nell'area urbana in vista di un riequilibrio dei carichi insediativi e di una maggiore assunzione di responsabilità, da parte dei differenti soggetti, circa la necessità di pervenire ad una sostanziale convergenza tra le convenienze specialistiche e di settore espresse da ciascun apparato e le esigenze manifestate dalla collettività. Inoltre gli schemi direttori potranno essere utilizzati dalla amministrazione comunale come riferimento di massima da seguire in tutte quelle occasioni in cui è necessario sviluppare una concertazione con i soggetti più influenti in relazione al conseguimento degli interessi a carattere generale.

4.6. Qualità degli interventi e nuova progettualità

Tra gli obiettivi del nuovo Piano Strutturale di Siena trova naturale collocazione una specifica attenzione per i problemi della forma e della qualità urbana connessi alle trasformazioni insediative, già presente nel Piano Secchi ma che oggi deve essere ulteriormente approfondita e adeguata ad un mutato contesto.

A partire dalla revisione dei progetti norma, e da una valutazione del loro stato di attuazione, sarà necessario superare le difficoltà realizzative riscontrate in questi anni mediante una nuova impostazione progettuale in grado di recuperare la logica dei Programmi Complessi. Più in particolare l'esigenza di promuovere un maggiore coinvolgimento della città e delle sue risorse (materiali e umane) nella attuazione delle più impegnative politiche di intervento passa attraverso la ricerca di strumenti più flessibili di quelli contenuti nella disciplina attualmente vigente, vedendo nel Piano Strutturale (e poi nel Regolamento Urbanistico) non tanto l'occasione più opportuna per operare la prefigurazione di assetti futuri - in relazione ai quali si è in molti casi ancora all'oscuro in merito alle aspettative degli attori della trasformazione e ai rispettivi sistemi di interesse - quanto la sede tecnica legittimata a definire le procedure che dovranno essere rispettate prima nel coinvolgimento più ampio dei soggetti potenzialmente coinvolti, poi nella valutazione delle proposte che verranno formulate, ed infine nella predisposizione dei criteri che dovranno essere seguiti nella fase progettuale, anche attraverso il ricorso ad appositi bandi di concorso.

Nella prospettiva indicata, la sperimentazione compiuta nel corso dell'ultimo decennio nel campo della progettazione urbana - e grazie alla quale si dispone ormai di una vasta gamma di strumenti che spaziano dalle Società di trasformazione urbana (STU) al project financing, e poi alle nuove procedure per il coinvolgimento degli abitanti nella previsione e nella gestione degli interventi di riqualificazione - consente dunque di spingersi oltre le intuizioni contenute nel PRG vigente, trasformando cioè i precedenti progetti norma in veri e propri programmi integrati.

Sempre in merito agli aspetti morfologici vi è un'altra questione che il Piano Strutturale dovrà affrontare, e riguarda l'atteggiamento da adottarsi nei confronti delle "incursioni" operate dal paesaggio contemporaneo nel modello insediativo senese. Si tratta in particolare di sottoporre a verifica i criteri proposti dal PRG vigente in merito alla prosecuzione del processo di frammentazione della struttura insediativa e al prolungamento dei "filamenti" urbani, trasformazioni che oltre a costituire una potenziale degenerazione della qualità urbana che il disegno di piano riteneva di poter assicurare, rappresentano altresì una potenziale alterazione di un modello insediativo storico la cui specificità risiede nel delicato equilibrio tra lo spazio urbano e lo spazio rurale.

Di conseguenza la difficoltà di evitare che il processo di urbanizzazione finisca per compromettere il carattere distintivo del paesaggio senese consiglia da un lato di rivedere la disciplina in materia di insediamenti produttivi e di aree commerciali, e dall'altro di dirottare la pressione insediativa verso gli ambiti meno sensibili dell'area senese, o viceversa di destinare le aree interstiziali e di risulta del territorio comunale ad ospitare le residue (e limitate) previsioni di espansione.

4.7. Una nuova progettualità per il sistema delle aree verdi

Le aree verdi (le "valli) interne alle mura sono state oggetto di grande attenzione sia da parte del PRG del 1959 - che le ha preservate dalla edificazione- sia da parte del PRG 1990, che ha proposto per il verde urbano (anche in porzioni esterne alle mura) uno specifico schema direttore.

I percorsi attuativi proposti dal PRG 1990 non hanno tuttavia raggiunto i risultati attesi, e per il nuovo Piano Strutturale il tema delle aree verdi è parzialmente da reimpostare, partendo ovviamente dalle esperienze del passato, ma tenendo conto altresì delle profonde innovazioni disciplinari intervenute, legate in particolare alla affermazione della ecologia del paesaggio e del paradigma delle reti ecologiche.

Il Piano Strutturale imposterà il sistema delle aree verdi assumendo una sequenza gerarchica dal generale al particolare, ovvero:

• articolando l'intero territorio comunale, con riferimento ai materiali prodotti per lo Schema metropolitano dagli ecologi, in sistemi, sottosistemi e unità di paesaggio, corredandoli di una disciplina tesa a preservarne le caratteristiche distintive, anche con riferimento ai paesaggi agrari;
• individuando, a livello di intero territorio comunale ma coordinandosi con l'area vasta, la rete ecologica, intesa come maglia di ambienti a (relativamente) elevata naturalità residua cui affidare, tramite specifica disciplina di gestione, il mantenimento o l'incremento dei livelli di biodiversità;
• disegnando, all'interno degli insediamenti urbani (ma ove possibile in connessione con la rete ecologica territoriale, utilizzando come punti di forza saranno i corsi d'acqua che nascono entro le mura e che le attraversano), la maglia del verde urbano, ovvero del verde direttamente e quotidianamente fruito dai cittadini, curando la sua tendenziale equipotenzialità ovvero assicurando ad ogni cittadino, indipendentemente dalla sua collocazione nelle differenti parti della città, una accessibilità alle aree verdi il più possibile omogenea.

Per quanto concerne in particolare il verde urbano, il Piano Strutturale svilupperà due linee i lavoro che appaiono particolarmente promettenti nella situazione specifica di Siena.

La prima riguarda la gestione delle "valli verdi", ma il discorso può essere esteso anche ad altre realtà (ad esempio il nuovo parco urbano di Vico Alto). Attesa la impossibilità pratica (ed anche la irragionevolezza sotto il profilo sociale)  di acquisire all'uso pubblico le "valli verdi" attraverso l'esproprio generalizzato, ed atteso che superfici verdi di tali dimensioni comportano oneri di gestione non sostenibili se caricati esclusivamente sul bilancio comunale, la strada da tentare per migliorare sia la fruibilità che la manutenzione (anche paesistica) di queste aree appare quella del partenariato.

In concreto, percorrere questa strada significa:

• stabilire, all'interno del Piano Strutturale la configurazione del sistema del verde urbano e le prestazioni che si intendono attribuire a ciascuna componente del sistema;
• raccogliere attorno a specifici progetti di gestione un insieme di soggetti (proprietari delle aree, contrade, associazioni ricreative, sportive, ambientaliste od educative, cittadini interessati alla coltivazione di orti urbani) interessati a collaborare con l'Amministrazione (anche attraverso incentivi e/o convenzioni) alla loro realizzazione, tenendo conto del fatto che la fruizione di un'area verde non comporta necessariamente la estromissione di usi da parte di singoli cittadini[1].

La seconda linea di lavoro riguarda la riqualificazione paesistica - ma anche la attenuazione degli effetti-barriera che interrompono la continuità della rete ecologica- delle grandi infrastrutture viarie (ed in particolare del sistema delle tangenziali) attorno alle quali si è prodotto un contesto insediativo decisamente difforme dal tradizionale basamento di paesaggio agrario sul quale si imposta la visione di lungo raggio del centro storico di Siena.

Operativamente, si tratterà di prevedere nel Piano Strutturale delle fasce di ambientazione per le principali infrastrutture viarie, intese come una evoluzione concettuale delle fasce di rispetto, da utilizzarsi per raccordare la infrastruttura stessa al suo contesto; a seconda dei casi tali provvedimenti potranno essere adottati per attenuare l'impatto della strada sul paesaggio, per incrementare le dotazioni di verde, per attrezzare la sosta, per ospitare percorsi pedonali o ciclabili, per limitare gli effetti dell'inquinamento acustico ed atmosferico, per facilitare il sottopassaggio da parte di animali.

4.8. Le politiche per il territorio aperto

Le politiche per il territorio aperto definite dal PRG 1990 sono state recentemente oggetto di una variante (la "Variante De Zordo") che ha introdotto alcune innovazioni, in buona parte derivanti dalla esigenza di adeguarne i contenuti alle disposizione della LR 64/95 in materia di aree agricole.

Tenendo conto delle esperienze e dei quadri conoscitivi già disponibili (in particolare la classificazione delle zone agricole omogenee, nonchè i censimenti  degli edifici in aree agricole) il Piano Strutturale opererà un ulteriore passaggio finalizzato a sintonizzarsi con gli obiettivi e con la disciplina contenuta nel PTCP.

Si tratterà in particolare di:

• articolare il territorio aperto sulla base delle caratteristiche delle tessiture agrarie individuate dal PTCP, verificandole e specificandole anche con riferimento alla presenza di emergenze quali terrazzamenti, ciglionamenti, sistemazioni idrauliche di pendio e di fondovalle, di percorsi storici, ecc;
• creare un archivio informatizzato (schedatura) dei beni storico architettonici e degli edifici del territorio aperto;
• verificare la configurazione delle aree di pertinenza proposte dal PTCP per alcuni beni storico-architettonici del territorio aperto, definendo la disciplina edilizia ed urbanistica da applicare;
• definire(o ridefinire) la disciplina di competenza comunale indicata dalla LR 64/95, raccordando in tal modo la redazione dei Programmi di Miglioramento Agricolo ed Ambientale (PMAA) al disegno di governo del Piano Strutturale, in specie per quanto concerne la manutenzione del paesaggio agrario (che, si rammenta, sarà in prospettiva requisito essenziale per accedere agli incentivi erogati dalla UE).

5. La gestione urbanistica durante la formazione del Piano Strutturale

Nella vita di una comunità urbana, la formazione di un nuovo strumento urbanistico costituisce un importante momento di ripensamento sul futuro della città. Si tratta in particolare di mettere in campo uno sforzo progettuale in grado di prefigurare - pur tenendo conto dei processi in atto - nuovi orizzonti operativi che talvolta possono comportare correzioni di rotta significative nei confronti del passato. Può accadere tuttavia che l'elaborazione delle nuove strategie e la prosecuzione dei processi di trasformazione già avviati dalla amministrazione in una fase precedente si sviluppino in parallelo, creando pericolosi momenti di attrito e di incomprensione tra i due ambiti di intervento e di iniziativa.

Ne consegue pertanto che se da un lato non appare ragionevole affiancare al Piano Strutturale in formazione una intensa attività urbanistica che rediga varianti e concretizzi scelte al di fuori - o, nel peggiore dei casi, in contrasto - con il Piano stesso, appare altrettanto irragionevole arrestare l'attività di gestione urbanistica per tutto il tempo occorrente alla redazione, ed alla entrata in vigore, del nuovo strumento di governo (che, occorre rammentare diviene concretamente operativo con il Regolamento Urbanistico). Si deve anzi ritenere che la qualità di un'attività di governo del territorio risieda anche nella capacità di coniugare la logica incrementale che deve ispirare la gestione attiva di una struttura insediativa che è in continua modificazione - e di cui sarebbe profondamente sbagliato "congelare" il cambiamento - ai contenuti innovativi che sono propri di ogni nuova stagione urbanistica.

Al fine di evitare che la elaborazione del nuovo piano produca una soluzione di continuità nei programmi della amministrazione, e di conseguenza, nella vita socio-economica della città - e tentando al tempo stesso di impedire che l'assunzione di provvedimenti sotto forma di anticipazione del piano finiscano per snaturarne la fisionomia - l'Amministrazione comunale ha operato una ricognizione accurata della progettualità in corso, articolandola in tre gruppi in funzione delle diverse relazioni che esse potranno e dovranno stabilire con il Piano Strutturale in formazione.

Il primo gruppo è costituito dalle varianti urbanistiche che nel Documento di avvio del procedimento erano già state indicate come elaborazioni da portare a termine in un prossimo futuro, e che sono quindi da considerarsi come elementi non modificabili del contesto. Si tratta in particolare di varianti alla normativa vigente, ma anche di provvedimenti che si sono resi necessari per assicurare la fattibilità di quegli interventi che sono già stati previsti dal PRG vigente, ma che troverebbero altrimenti ostacoli non superabili non solo sotto il profilo funzionale (ad esempio in termini di accessibilità alle nuove aree da urbanizzare), ma anche in relazione alla necessità di adattare più efficacemente le indicazioni contenute negli abachi progettuali alle peculiarità manifestate dalla domanda di trasformazione.

Il secondo gruppo di attività è costituito invece da provvedimenti ancora in bozza, ma che sono ormai giunti ad un discreto livello di maturazione, e che per ragioni di varia natura si ritiene indispensabile definire ed elaborare in parallelo alla redazione del Piano Strutturale, verificandone accuratamente la compatibilità con il disegno di insieme che si strutturerà progressivamente. Si tratta in particolare di varianti tese a risolvere problemi di particolare urgenza (è questo senza dubbio il caso della variante al PRG per l'ampliamento del Cimitero di Santa Regina), ovvero di varianti tecniche che non presentano rilevanti ricadute urbanistiche (variante per l'informatizzazione del PRG relativamente al territorio aperto), o infine di Piani di recupero ritenuti prioritari, ma la cui formazione richiede la preventiva approvazione di limitate varianti al PRG vigente.

Al terzo gruppo di attività appartengono infine quelle proposte che pur essendo già presenti da tempo nel dibattito urbanistico cittadino, non hanno tuttavia raggiunto una matura fase di definizione. A differenza delle varianti indicate in precedenza tali proposte non rivestono caratteristiche di particolare urgenza, ma di converso possono presentare in alcuni casi una significativa rilevanza urbanistica (si pensi al caso della ridefinizione urbanistica dell'area di Piazza Matteotti-Piazza Gramsci), preannunciando l'affermazione di obiettivi di piano che si collocano in un rapporto di sostanziale discontinuità nei confronti dell'attuale sistema di pianificazione. Ne consegue che il loro eventuale inserimento tra le previsioni di piano verrà sottoposto ad una valutazione preventiva da parte della amministrazione, in moto tale da verificarne l'impatto e la compatibilità con il disegno generale e  con gli obiettivi del Piano Strutturale.